Qual a relação entre Direito Constitucional e Direito Administrativo?

Na minha publicação, examinarei as fronteiras do Direito Administrativo, estabelecendo a distinção entre este e outros ramos do direito e verificando as conexões existentes entre a nossa disciplina e outras.

São estes: o Direito privado, o Direito constitucional, o Direito Judiciário, o Direito penal e o Direito internacional.

O Direito Administrativo e o Direito privado

Estes são dois ramos do direito completamente distintos. Irei analisar a sua disparidade e, ainda, nalguns casos, a sua ligação quanto ao objeto, à origem e idade, às suas soluções materiais, ao plano da técnica jurídica e dos princípios de ambos, e, por último, ao plano das soluções concretas.

Quanto ao objeto, enquanto que o direito privado se ocupa das relações estabelecidas pelos particulares entre si na vida privada, o Direito Administrativo ocupa-se da Administração Pública e das relações de direito público que se travam entre ela e outros sujeitos de direito, nomeadamente os particulares.

São também distintos pela sua origem e idade pois, como já sabemos, o direito privado nasceu na Roma antiga, enquanto o Direito Administrativo, tal como o concebemos hoje, nasceu da Revolução Francesa.

No que diz respeito às soluções materiais que cada um consagra para os problemas de que se ocupam, são distintos porque o direito privado adota soluções de igualdade entre as partes, por assentar no principio da liberdade e da autonomia da vontade, ao passo que o Direito Administrativo adota soluções de autoridade, por assentar no principio da prevalência do interesse coletivo sobre os particulares.

No entanto, apesar de existirem profundas diferenças entre estes dois ramos do direito, há naturalmente relações recíprocas entre eles. Vamos agora analisá-las.

No plano da técnica jurídica, ou seja, no campo dos conceitos, dos instrumentos técnicos e da terminologia, o Direito Administrativo começou por se inspirar no Direito Civil, precisamente porque o Direito Civil tem sido o repositório comum da tradição jurídica europeia, e igualmente porque, como já sabemos, há princípios gerais de direito incluídos em diplomas de direito privado.

Atualmente, verifica-se um movimento em sentido contrário, pois hoje não é apenas o Direito Administrativo que vai procurar determinados conceitos ao Direito Civil, é também o Direito Civil, bem como o direito privado em geral, que vai procurar muito ao Direito Administrativo. E porquê? Porque o Direito Administrativo teve oportunidade de aprofundar certas noções, em que hoje é mais abastado do ponto de vista da técnica jurídica do que o direito privado e, por isso, este último beneficia.

Um exemplo disto é o tratamento técnico-jurídico da teoria do ato administrativo como ato jurídico unilateral, que está hoje mais avançado que o estudo dos atos jurídicos unilaterais do direito privado; daí que o direito privado procure inspiração no Direito Administrativo nessa matéria, tal e qual como em matéria de contratos.

Já no plano dos princípios, ou seja, do espirito que enforma os ramos do Direito, já deveríamos saber que, durante muito tempo, o Direito Administrativo foi considerado pelos autores como uma espécie de zona anexa ao Direito Civil e subordinada a este: o Direito Administrativo seria feito de exceções ao Direito Civil.

Hoje sabe-se que o Direito Administrativo é um corpo uniforme de doutrina, de normas, de conceitos e de princípios, com a sua autonomia própria e que constitui um sistema, em igualdade de condições com o Direito Civil. Contudo, apesar desta autonomia, existem influencias recíprocas. Assim, por um lado, assiste-se a um movimento muito significativo de publicização da vida privada: devido à evolução dos tempos, à influência das ideologias socialistas e ao predomínio de critérios de justiça social nas sociedades modernas, muitas matérias que tradicionalmente eram de interesse privado assumem hoje uma coloração e um significado públicos e, por isso, são tratadas como Direito Administrativo ou por este influenciadas.

Por outro lado, assiste-se a um movimento não menos significativo da privatização da administração pública, na medida em que o estado moderno busca persistentemente maior eficácia, mais produtividade, melhor rendimento. Consequentemente, o legislador permite ou impõe, em determinados casos, que a Administração adote formas de atuação próprias do direito privado – civil, comercial ou do trabalho -, justamente nos casos em que essas formas se tenham revelado mais eficientes na vida privada.

A Administração nem sempre atua em termos de desenvolver uma atividade administrativa pública, também faz gestão privada: as empresas públicas são um exemplo.

No plano das soluções concretas, é normal assistirmos hoje à adoção pelo Direito Administrativo de certas soluções inspiradas por critérios tradicionais do direito privado. Assim: certos aspetos do regime dos contratos administrativos, deduzidos do regime dos contratos civis ou comerciais; as regras próprias da responsabilidade civil da Administração, em grande medida semelhantes às da responsabilidade civil dos particulares; o regime jurídico da função pública, que tende a aproximar-se em vários aspetos do regime do contrato de trabalho; etc.

Por outro lado, assistimos à adoção muito frequente, pelo direito privado, de soluções inovadoras provenientes do Direito Administrativo. Assim, por exemplo, a consagração no nosso Código Civil de 1966 da chamada teoria da imprevisão nos contratos civis, teoria que nasceu em França, no Direito Administrativo, a propósito dos contratos administrativos.

Concluímos, portanto, que existem influências recíprocas. Como frisa o jurista italiano Ugo Forti: “O Direito administrativo é sem dúvida, o ramo do direito público que mais diretamente confina o direito privado”.

Direito Administrativo e Direito Constitucional

O Direito Constitucional está na base e é o fundamento de todo o direito público de um país, mas isso é ainda mais autêntico em relação ao Direito Administrativo, pois este é, em múltiplos aspetos, o complemento, o desenvolvimento, a execução do Direito Constitucional. Em grande medida, as normas de Direito Administrativo são corolário de normas de Direito Constitucional.

Compreende-se que, se o Direito Constitucional de um país estabelece um regime ditatorial ou um regime democrático, assim o Direito Administrativo se desenvolverá numa só orientação. Ou seja, se o Direito Constitucional adotar um sistema económico essencialmente liberal, ou essencialmente socialista, assim o Direito Administrativo se concretizará num ou noutro sentido.

A Constituição inclui normas que formalmente são Direito Constitucional, por se encontrarem na Constituição, mas que materialmente – pela sua natureza, pelo seu conteúdo, pela sua essência- são normas de Direito Administrativo. É o caso das normas que a constituição contém sobre a Administração pública em geral, sobre o poder local, sobre os funcionários públicos, entre outras.

Todas essas normas, apesar de formalmente constitucionais, dizem respeito à organização e à atividade da administração pública.

No entanto, há normas de Direito Administrativo que não integram a Constituição e que dizem respeito a órgãos políticos de que a Constituição se ocupa, o Governo. Este é um órgão simultaneamente político e administrativo e, como tal, o seu estatuto jurídico, enquanto órgão político, encontra-se na Constituição, mas o seu estatuto jurídico, enquanto órgão administrativo, encontra-se maioritariamente regulado por leis administrativas avulsas.

Essas leis são normas de Direito Administrativo que, não pertencendo à Constituição, ajudam, todavia, a definir o estatuto jurídico global de um órgão que, no essencial, é regulado pela Constituição. Nesta medida, o Direito Administrativo coopera para dar sentido ao Direito Constitucional, bem como para o completar e integrar.

Direito Administrativo e o Direito Judiciário

Outro ramo do direito público é o Direito Judiciário, constituído pelas normas que regulam a organização e o funcionamento dos tribunais e disciplinam o desempenho, por estes, da função jurisdicional.

Costuma-se dividir o Direito Judiciário em duas grandes parcelas: uma, formada pelo Direito Judiciário em sentido restrito; e, a outra, pelo Direito Processual (civil, penal, etc.).

O Direito Judiciário “stricto sensu” que regula a orgânica e funcionamento dos tribunais, tem grandes parecenças com o Direito Administrativo por tratarem ambos de regular serviços públicos que visam satisfazer uma necessidade coletiva, a justiça.

Em homenagem ao principio da separação de poderes, o Direito Judiciário não pertence hoje à Administração Pública, mas as normas judiciais sobre o funcionamento dos tribunais, sobre o estatuto dos oficiais de justiça e outras matérias análogas são materialmente normas de Direito Administrativo.

Quanto ao Direito Processual, este divide-se em Direito Processual Judicial, que diz respeito ao exercício da função jurisdicional pelos tribunais comuns e, em Direito Processual Administrativo, que diz respeito ao exercício da função jurisdicional pelos tribunais administrativos.

Tantas são as semelhanças entre estes dois ramos de direito, ao passo que existe uma norma jurídica importante que manda aplicar, a título supletivo, nos tribunais administrativos, o Direito Processual Civil (com as necessárias adaptações).

Direito Administrativo e Direito Penal

No âmbito do confronto entre o Direito Administrativo e os demais ramos do direito público, importa ainda proceder à distinção entre o Direito Administrativo e o Direito Penal.

O Direito Penal é o ramo do direito público constituído pelo sistema das normas que qualificam certos factos como crimes e regulam a aplicação aos seus autores de penas criminais.

O Direito Penal visa proteger a sociedade contra os factos ilícitos mais graves que nela podem ter lugar e protege-a, estabelecendo para esses factos as sanções mais graves que a ordem jurídica permite aplicar.

Hoje, o Direito Administrativo tem outros objetivos. Como já estudámos, visa a satisfação das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar. Relativamente à cultura e bem-estar, esta não parece suscitar-nos nenhuma dúvida, porém, quanto à segurança, pode à primeira vista haver uma certa confusão: se o Direito Penal visa proteger a sociedade contra o crime e o Direito Administrativo visa satisfazer a necessidade coletiva da segurança, não será que ambos prosseguem o mesmo objetivo?

Parece óbvio existir aqui uma certa sobreposição, mas ela não se dá no mesmo plano, dá-se sem planos diferentes.

Enquanto que o Direito Penal é um direito repressivo, ou seja, tem fundamentalmente em vista estabelecer sanções penais que hão de ser aplicadas aos autores de crimes, o Direito Administrativo é, em matéria de segurança, essencialmente preventivo. As normas de Direito Administrativo não visam cominar sanções para quem ofender os valores essenciais de uma sociedade, mas sim estabelecer uma rede de precauções, de tal forma que seja possível evitar a prática de crimes ou a ofensa aos valores essenciais a preservar. A título de exemplo, podemos referir que um valor fundamental de qualquer sociedade civilizada é a vida humana, o direito à vida. O Direito Penal protege esse valor fundamental, proibindo os atentados contra a vida humana e estabelecendo para a violação da norma correspondente uma sanção – pena criminal.

O Direito Administrativo, pelo contrário, procura, no contexto da função preventiva de segurança que lhe pertence, estabelecer normas que contribuam para evitar a prática de crimes. Como tal, dá poderes à polícia para fiscalizar determinados locais perigosos, cria formas de controlar situações que sejam mais propícias à prática de crimes, estabelece regras disciplinadoras de certas atividades que envolvem riscos para a vida humana, entre outras.

Notamos, assim, que apesar de o objetivo ser em grande parte comum (garantir a segurança das pessoas e dos valores fundamentais da vida em sociedade), os planos são diferentes.

Enquanto que o Direito Administrativo é preventivo, o Direito Penal é repressivo.

Direito Administrativo e Direito Internacional

É conhecida a noção de Direito Internacional, ou Direito Internacional Público. Neste incluem-se certas normas jurídicas que dizem respeito às administrações públicas dos Estados e que, uma vez aceites por estes, principalmente através da celebração de tratados, passa a regular em cada país aspetos importantes da sua vida administrativa interna, é aquilo a que se chama o Direito Internacional Administrativo. Estas normas jurídicas são internacionais pela sua natureza, mas administrativas pelo seu objeto.

Contudo, não devemos confundir o Direito Internacional Administrativo, que nos interessa na medida em que, provindo de uma fonte internacional, se destina a regular aspetos da administração pública interna, com o Direito Administrativo Internacional, que é o direito administrativo próprio das organizações internacionais. Por exemplo: a O.N.U tem os seus serviços administrativos, os seus funcionários, a sua burocracia. A esses serviços, funcionários e burocracia, aplicam-se regras que são administrativas pela sua natureza, mas internacionais pelo seu objeto. Essas normas são de Direito Administrativo Internacional e não fazem parte do Direito Administrativo Interno.

Não devemos esquecer o poderoso contributo que, nas ultimas décadas, o Direito Administrativo tem dado para a elaboração normativa, jurisprudencial e científica do Direito Comunitário europeu, cujo sistema de garantias contenciosas foi construído com base no contencioso administrativo de anulação dos países inspirados no modelo francês.

É ainda crescente o número de normas comunitárias que modificam e condicionam o Direito Administrativo interno como, por exemplo, a liberalização de certos serviços públicos tradicionais (energia, telecomunicações), com a formação de certos contratos administrativos (empreitadas, fornecimentos) e com o regime jurídico da concorrência e dos preços, etc.

Hoje em dia, já não é possível conhecer por inteiro o Direito Administrativo de qualquer país membro da União Europeia sem conhecer bem o Direito Comunitário.

Em suma, ao compararmos o Direito Administrativo com outros ramos do direito, podemos compreender, não só as disparidades existentes entre estes ramos e o próprio Direito Administrativo, mas também as recíprocas influências que surgem ao longo da história.

Bibliografia:

DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Curso de Direito Administrativo, volume I, 3ª edição, Almedina, 2006.

Tânia de Matos

Aluno nº 56917

Turma B

Subturma 16

Qual a diferença entre Direito Administrativo e Direito Constitucional?

Qual a relação entre o direito e a administração?

Qual é a relação do Direito Administrativo com outros ramos do Direito?

O que é Direito Administrativo constitucional?