Scripta Nova Show O TRANSPORTE RODOVI�RIO NO BRASIL: ALGUMAS TIPOLOGIAS DA VISCOSIDADE O transporte rodovi�rio no Brasil: algumas tipologias da viscosidade (Resumo) O planejamento do setor de transportes no Brasil teve por muito tempo o modal rodovi�rio enquanto principal sistema de engenharia do pa�s. Sendo assim, o mesmo serviu para realizar, al�m da integra��o f�sica do territ�rio nacional, a consolida��o do seu mercado dom�stico. Por�m, ap�s entrarmos na d�cada de 1980, o planejamento do setor � deixado de lado, sendo que uma invers�o da matriz de desenvolvimento � constatada, com ganhos de participa��o da monocultura na economia do pa�s e relativo desenvolvimento das novas �reas em que a expans�o agr�cola avan�ou. Tal situa��o culminou em apag�es log�sticos na d�cada de 1990 e na retomada do planejamento do setor no in�cio do s�culo XXI. Neste momento, estabelece-se um novo aparato institucional que garante a participa��o do capital privado no setor, al�m de um novo princ�pio para a resolu��o de gargalos das regi�es concentradas (economicamente din�micas), a partir do direcionamento de investimentos para �reas de economias prim�rias que somente nas �ltimas d�cadas foram incorporadas � economia nacional. Palavras chave: log�stica, transporte, rodovias, planejamento e din�mica econ�mica. Road transportation in Brazil: some typologies of viscosity (Abstract) The planning of the transportation sector in Brazil had long the road transportation as the main engineering system of the country. Thus, the same served to perform, beyond the physical integration of the national territory, the consolidation of its domestic market. However, after we entered the decade of 1980s, the planning of the sector is overlooked, a reversal of the array of development is found, with share gains of the monoculture in the economy and on development of the new areas in which the agricultural expansion has advanced.This situation led to logistics blackouts in the decade of 1990s and in the resumption of the sector planning in the beginning of the century XXI. At this moment, it provides a new institutional apparatus that ensures the participation of the private capital in the sector, beyond a new principle to resolve bottlenecks concentrated regions (economically dynamic), from direct investments to areas of primary economies that only in the recent decades have been incorporated into the national economy. Key words: logistics, transportation, highways, planning and economic dynamics. Ap�s a d�cada de 1990, houve o esgotamento do modelo de substitui��o de importa��es, pautado no mercado interno, e o com�rcio exterior se tornou, tamb�m, uma estrat�gia de desenvolvimento a ser considerada pelo poder p�blico, passando a ter maior peso na composi��o do Produto Interno Bruto (PIB)[1]. Ressalte-se que com a abertura econ�mica promovida pelo Governo Fernando Henrique Cardoso, o setor industrial foi compelido a uma reestrutura��o produtiva para n�o sucumbir frente � concorr�ncia externa; j� o setor agropecu�rio percebeu seu peso na balan�a de exporta��es se elevar consideravelmente. Tais fatores elencados resultaram em um novo perfil de cargas em circula��o que, na inexist�ncia de uma rede intermodal consolidada, foram direcionadas ao modal rodovi�rio,gerando gargalos localizados (Silveira, 2009) e colocando em foco as �Quest�es Log�sticas�. A predile��o do Governo Brasileiro pelo modal rodovi�rio para realiza��o da integra��o do mercado nacional n�o teve nada de acidental, pois este modal se apresentava enquanto o modo mais vi�vel para promover a consolida��o de um espa�o mais fluido e coeso, uma vez que os autom�veis poderiam circular atrav�s de estradas carro��veis e os melhoramentos das estradas poderiam ser realizados de forma gradual, n�o exigindo grandes investimentos de capital para possibilitar o in�cio de sua opera��o (Rangel, 2005). Sendo assim, ap�s a consolida��o da malha rodovi�ria brasileira, para fins de se realizar uma maior apreens�o da tem�tica, pode-se caracterizar tr�s momentos principais referentes ao planejamento do setor de transportes no pa�s: o primeiro momento, de 1940 a 1980, referente � constru��o do estoques de capital; o segundo momento, de 1980 a 1990, em que o foco foi restrito � manuten��o de estoques de capital em estado cr�tico; j� o terceiro momento, que pode ser dividido em Fase I e Fase II, sendo a Fase I de 1990 at� 2006, cuja manuten��o dos estoques de capital come�a a ocorrer com a participa��o da iniciativa privada e a Fase II, a partir de 2006, em que houve a retomada do planejamento estatal do setor. Logo, torna-se perspicaz realizar um melhor detalhamento destes momentos. No primeiro per�odo, de 1940 a 1980, foi realizada a constru��o de grande parte das rodovias, ou seja, houve a cria��o dos estoques de capital rodovi�rio do pa�s com investimentos mais acentuados. Devido � presen�a de um governo centralizador, o planejamento dos transportes ocorreu muitas vezes atrelado ao planejamento das atividades produtivas, de modo que a infraestrutura rodovi�ria foi utilizada enquanto indutora ao desenvolvimento de �reas (externalidade positiva), como a expans�o da fronteira agr�cola e a viabiliza��o de �P�los de Desenvolvimento� que ocorreram no pa�s no per�odo de 1960 a 1970. No segundo per�odo, de 1980 a 1990, o pa�s se encontrava em estagna��o econ�mica e o planejamento estatal foi substitu�do por medidas paliativas, uma vez que, neste momento, o foco do governo foi a estabiliza��o econ�mica.� N�o foi diferente no caso do setor rodovi�rio de transportes. Houve baixos investimentos destinados ao setor, cujo objetivo se restringiu � manuten��o dos estoques de capital de �reas j� din�micas economicamente, n�o havendo a expans�o significativa da rede. Ao entrar na d�cada de 1990, o governo federal mantem uma situa��o em que prevalecem os baixos investimentos em infraestrutura de transportes. Destarte, a partir de 1995, o governo reconhece o seu esgotamento enquanto principal investidor do setor e a constru��o (em escala reduzida) assim como a manuten��o dos estoques de capital passam a ocorrer em conjunto com a iniciativa privada por meio de concess�es e de parcerias p�blico privadas. H� uma tend�ncia � baixa expans�o da malha rodovi�ria que se mantem e os resultados auferidos pelas concess�es ganhar�o impulso somente a partir do s�culo XXI. A partir da d�cada de 1990, com a recupera��o da economia brasileira e com a inexist�ncia do planejamento governamental para o setor, houve um elevado aumento da demanda por transporte, o que n�o foi previsto pelo governo. Restou ao mesmo, novamente, agir com medidas paliativas para resolver a situa��o dos gargalos, estes localizados principalmente em trechos rodovi�rios que realizavam acesso aos portos. O resultado foi press�es por parte do capital privado para que o Estado assumisse a responsabilidade que lhe cabia, conforme previsto na Constitui��o Federal de 1988, enquanto organizador do territ�rio nacional. Vale frisar ainda que com a reestrutura��o produtiva (desestrutura��o ou desregulamenta��o produtiva para alguns) promovida no in�cio dos anos de 1990, no ent�o Governo Fernando Henrique Cardoso, teve in�cio no Brasil uma tend�ncia que desde a d�cada de 1970 j� vinha se confirmando em pa�ses de economia centrais, tais como: Estados Unidos, Jap�o e parte da Europa. Isto �, houve uma reestrutura��o das empresas que direcionam suas atua��es para os setores que apresentam maiores vantagens competitivas (core business),a fim de reduzirem ao m�ximo os custos de produ��o, repassando a responsabilidade de atividades como limpeza, transporte, entre outras, para empresas terceirizadas. Sendo assim, o setor de transportes foi uma das atividades que, tradicionalmente, foram terceirizadas pelas firmas, surgindo a figura do OTM (�Operadores de Transporte Multimodal�), que garantiu uma racionaliza��o da circula��o pelo capital privado, em busca de maior efici�ncia econ�mica. De modo que, na aus�ncia de um �Sistema de Movimento� eficiente no pa�s, essas terceiriza��es no setor de transportes representaram uma reorganiza��o da circula��o de mercadorias por parte das empresas na tentativa de se driblar os problemas do crescimento da demanda (por transporte) e da falta de planejamento do setor por parte do Estado. Ora, neste contexto, acentua-se a dial�tica entre os interesses do capital privado e do Estado, o que denominamos, em outro trabalho, de um conflito entre a �Log�stica das Empresas� enquanto implementadoras de medidas estrat�gicas para reduzirem os custos da circula��o de mercadorias versus a �Log�stica do Estado� enquanto planejador, viabilizador e gestor das infraestruturas de transportes. A resposta a tal press�o foi a elabora��o do �Plano Nacional de Log�stica� (PNLT), estudo lan�ado em 2006 pelo governo federal, que almeja ser a retomada do planejamento do setor de transporte a m�dio e a longo prazo. Chega-se, assim, � Fase II. O PNLT, embora n�o tenha recebido a aten��o merecida pela m�dia, no que tange ao setor de transportes, � base para outro plano que vem sendo not�cia recorrente na m�dia em geral, o �Programa de Acelera��o do Crescimento� (PAC), lan�ado pelo Governo Luis In�cio Lula da Silva, em 22 de janeiro de 2007, que est� associado ao PNLT no que tange ao per�odo de 2008-2011. Nesta nova fase da �Log�stica do Estado�, torna-se pertinente caracterizar algumas tipologias da viscosidade, principalmente no que diz respeito � baixa efici�ncia da malha rodovi�ria federal, que � o sistema de engenharia que mais contribui para a realiza��o das intera��es espaciais realizadas em territ�rio nacional (e internacional por se tratar de um dos principais acesso a portos) e que atualmente se encontra respons�vel por aproximadamente 62% das cargas transportadas no pa�s. A fim de apreender as perspectivas para um espa�o mais flu�do, deve-se atentar aos �ltimos acontecimentos relacionados ao setor que contribu�ram e que contribuem para uma reorganiza��o da circula��o, como o novo quadro institucional (�Reforma do Estado�) que se delineou para que fosse poss�vel a maior inser��o da participa��o do capital privado no setor (concess�es, parcerias p�blico-privadas, etc.) a fim de garantir maiores investimentos ao setor. Consecutivamente, seguindo no campo dos progn�sticos, deve-se avaliar as novas perspectivas acordadas pelo PNLT para reverter a �nfase dada por anos ao modal rodovi�rio em favor da eleva��o da participa��o dos demais modais. Com a inexist�ncia de uma rede intermodal consolidada, as cargas gerais, que em sua maioria s�o originadas em �reas in loco no interior do pa�s, acabam enfrentando um longo trajeto para terem acesso a �reas economicamente mais din�micas e destas para os portos.� De modo que ao realizar este trajeto pelo modal rodovi�rio as cargas gerais ocasionam um aumento de ve�culos de elevado porte em circula��o nos sistema vi�rio, amortizando a fluidez nesses espa�os, al�m de elevar os custos do produto e de reduzir a competitividade do mesmo no mercado externo. Logo, a solu��o para a redu��o das viscosidades do transporte rodovi�rio - no que tange �s �reas economicamente mais din�micas que respondem por elevados fluxos de ve�culos devido � densidade da urbaniza��o presente e � intensidade de atividades produtivas instaladas - est� no investimento em �reas de economia prim�ria, atrav�s da instala��o de modais alternativos ao modal rodovi�rio, com destaque para as ferrovias e as hidrovias (embora estas sejam poss�veis em poucos locais). O resultado seria a amplia��o das intera��es espaciais tra�adas no mercado dom�stico, mas principalmente no �mbito do com�rcio internacional, compelindo �reas de atividades produtivas complexas e de economias prim�rias a densas modifica��es territoriais, consequ�ncia de uma maior fluidez conquistada e do deslocamento de investimentos em capital fixo para �reas menos din�micas. A malha rodovi�ria federal: progressos e retrocessos nas �ltimas d�cadas Entre o per�odo de 1940 a 1970 a malha rodovi�ria nacional obteve elevado aumento em rela��o a sua quilometragem total, devido aos investimentos na constru��o de novos trechos que visavam � incorpora��o de �reas que at� ent�o fugiam � l�gica do capital. J� a partir de 1980 e at� o presente momento houve baixos investimentos na amplia��o da malha rodovi�ria federal. Sendo assim, entramos em um per�odo em que a �nfase � dada � manuten��o dos estoques de capital, sobretudo para suprir a demanda de �reas economicamente j� din�micas. Atualmente o Sistema Nacional de Via��o � composto de 118.829,2 km, dos quais 43.134, 8 km s�o de rodovias estaduais coincidentes, 61.919,7 km s�o pavimentados e somente 4.491,5 km possuem pista duplicada, sendo em sua maioria pistas simples, totalizando 56.453,7 km. Sendo que esta soma dever� aumentar futuramente, pois se encontram 974,5 km em duplica��o. Para uma an�lise mais realista desses dados, deve-se lembrar que ainda contamos com 13.774,7 km de rodovias sem pavimenta��o, das quais apenas 3.99,6 km se encontram em obras de pavimenta��o. Quadro 1.
Tal fato � merecedor de aten��o, pois ao se considerar que as rodovias federais se consolidam enquanto principal sistema de engenharia do pa�s, respons�vel por realizar a interliga��o entre as diversas unidades federativas do territ�rio, possibilitando a coes�o do mercado interno e a interliga��o desses diversos espa�os com o mercado exterior, torna-se preocupante verificar que a partir de 1979 houve quase um retrocesso em rela��o � qualidade da malha rodovi�ria federal. Deve-se considerar que esta baixa qualidade resulta de um efeito acumulativo, consequ�ncia dos baixos investimentos realizados nas �ltimas d�cadas, que culminou em �ndices de at� 49% de rodovias consideradas em mau estado de conserva��o no ano de 2005. Quadro 2.
Estes �ndices contribuem para um �Custo Brasil de Transporte� elevado, que coopera principalmente para a redu��o da competitividade no mercado externo. Pois cada setor da economia gera um tipo de carga que experimenta diferentes entraves para realizar sua circula��o e que tende a variar conforme a forma que ser� transportada - cont�iner ou a granel. Sendo assim, os produtos exportados por cont�iner sofrem devido � baixa frequ�ncia de transporte mar�timo e a�reo, problema este que tem nos EADIs (Esta��es Aduaneiras do Interior) uma solu��o que possibilita acelerar o desembara�o das cargas, reduzindo o tempo gasto na circula��o; j� as cargas a granel apresentam como principal problema o acesso aos portos, al�m do aumento dos tr�mites burocr�ticos (Wanke, 2006). Sendo assim, embora haja problemas na circula��o de ambos os tipos de carga, entretanto � o setor prim�rio da economia (carga geral) - produtos geralmente de elevado volume e peso e de baixo valor agregado que s�o exportados em sua maior parcela a granel - que apresenta uma maior influencia do custo de transporte no pre�o final do produto, reduzindo a competitividade do setor no mercado externo. Log�stica do Estado: Um novo quadro institucional para a entrada do capital privado No in�cio do s�culo XXI, com o Decreto- Lei n� 10.233, de 5 de junho de 2001, desenhou-se� um novo quadro institucional no setor de transporte que resultou na reordena��o dos sistemas de movimento aquavi�rio e terrestre, isto �, uma reorganiza��o do gerenciamento do Sistema Federal de Via��o (malha arterial b�sica do Sistema Nacional de Via��o formada por eixos e por terminais relevantes do ponto de vista da demanda de transporte, da integra��o nacional e das conex�es internacionais), al�m da regulamenta��o da presta��o de servi�os do setor, preparando-o para uma maior participa��o do capital privado. Nesta circunst�ncia, �rg�os tradicionais como o Departamento Nacional de Estradas e Rodagens (DNER), a Rede Ferrovi�ria Federal Sociedade An�nima (RFFSA), a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (GEIPOT), a Companhia de Navega��o do S�o Francisco (FRANAVE), al�m da VALEC Engenharia, Constru��es e Ferrovia, entram em processo de liquida��o e de concess�o, pautado na alega��o de que �esses antigos �rg�os n�o conseguiriam se adaptar �s novas realidades nacionais e internacionais� (PNLT, 2006, p. 67). Inicia-se a empreitada por parte do Estado para a consolida��o de novos �rg�os como: o Conselho Nacional de Integra��o de Pol�ticas de Transporte (CONIT), cuja atribui��o � propor ao Presidente da Rep�blica pol�ticas nacionais de integra��o dos diferentes modos de transporte de pessoas e de bens; o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT), respons�vel pela manuten��o, restaura��o (ou reposi��o), adequa��o de capacidade e amplia��o (constru��o) de novas vias e terminais e; a Ag�ncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) assim como a Ag�ncia Nacional de Transportes Aquavi�rios (ANTAQ), que visam regular (ou supervisionar) as atividades exercidas por terceiros, referentes � presta��o de servi�os e � explora��o da infraestrutura de transportes. Contextualizar esta reestrutura��o da administra��o p�blica na esfera federal � importante na medida em que imp�e um regime aut�rquico caracterizado por independ�ncia administrativa, autonomia financeira e funcional, al�m de mandato fixo dos dirigentes. Tais crit�rios elencados conferem ao ente regulador maior neutralidade na sua tomada de decis�es, assim como maior capacidade de representatividade dos interesses do Estado, uma vez que h� um corpo t�cnico atualizado e menos exposto aos interesses partid�rios. Logo, ocorre a conforma��o de um novo padr�o dos �Sistemas Normativos� que compelir� os �Sistemas de Movimento� a uma maior fluidez, resultado da prepara��o do Estado para a fiscaliza��o dos futuros investimentos em infraestrutura a serem efetivados pela iniciativa privada. Em busca de solu��o para a malha rodovi�ria federal: a iniciativa privada como parceira? Com o fim do �Fundo Rodovi�rio Nacional� em 1983, o setor de transportes perdeu recursos para realiza��o de investimentos, tendo sua efici�ncia reduzida. J� com a Constitui��o Federal de 1988, houve a veda��o da vincula��o de receitas de impostos a �rg�os ou fundos ou despesa. Neste intento, o governo, na tentativa de financiar o Sistema Federal de Via��o, adotou medidas como: o �Selo Ped�gio� (Lei n� 7.712, de 22/12/1988) e a �Taxa de Conserva��o Rodovi�ria� (Lei n� 8.155, de 28/12/1990). Entretanto, nenhuma dessas alternativas foi satisfat�ria para resolu��o dos problemas do setor. Foi somente a partir do ano 1995 com a Lei n� 8.987, que disp�e sobre o regime de concess�o e de permiss�o da presta��o de servi�os p�blicos, que realmente se efetivou um mecanismo eficiente para financiar as modifica��es necess�rias aos sistemas de movimento do pa�s, atrav�s da entrada do capital privado. N�o podemos deixar de ponderar que houve momentos em que Estado realizou programas emergenciais, que resultaram na melhoria das condi��es da rede rodovi�ria. Entretanto, a inexist�ncia de um planejamento global de m�dio e de longo prazo, acrescida da descentraliza��o ocorrida na gest�o do Sistema Nacional de Via��o (rodovias federais, estaduais e municipais), resultou no aumento das disparidades em rela��o � qualidade da infraestrutura rodovi�ria de cada unidade federativa. O mesmo ocorreu com as infraestruturas rodovi�rias federais, que realizaram esfor�os na resolu��o de gargalos de regi�es economicamente din�micas, deixando para segundo plano a manuten��o de �reas de menor relev�ncia econ�mica. Sendo assim, o Governo Federal n�o tendo capacidade de se endividar ainda mais para realizar os investimentos necess�rios para manuten��o da infraestrutura vi�ria, teve que buscar alternativas para manter em funcionamento o Sistema Nacional de Via��o. Ora, nunca � demais frisar que os sistemas de engenharia de transportes compreendem um estoque de capital que, conforme ocorre sua utiliza��o, sofrem deprecia��o, isto �, um desgaste que caso n�o reparado periodicamente pode resultar em inacessibilidade do trecho e em maiores custos futuros para sua readequa��o, fator este que clama por uma resolu��o dos problemas de transporte em um curto per�odo de tempo. Deste modo, uma vez que o Estado n�o pode assumir um maior endividamento ou uma eleva��o dos tributos, coube ao mesmo favorecer a aloca��o de recursos ociosos da iniciativa privada nacional (ou n�o) para os setores subinvestidos (Silveira, 2007, p. 125), como foi o caso das infraestruturas vi�rias que perpassaram por concess�es. Este processo de desonera��o do Estado se pauta na ideia de subsidiaridade, que repassa o desenvolvimento de atividades tipicamente estatais para indiv�duos da sociedade, possibilitando uma maior atua��o do Estado em �reas que s�o fundamentais, como o redirecionando dos recursos para trechos que n�o s�o pass�veis de explora��o econ�mica (interessantes ao capital privado), al�m de obras relacionadas ao bem-estar social (Garcia, 2004). Logo, essa parceria com a iniciativa privada, caso seja atrelada a uma pol�tica macroecon�mica desenvolvimentista, pode resultar em um efeito multiplicador em toda a economia do pa�s. Cabe questionarmos o porqu� que esta afirmativa procede? A resposta � pueril, ou seja, deve-se ressaltar que o setor de transporte se trata de uma das �condi��es gerais de produ��o� essenciais para a reprodu��o do capital, pois �quanto mais se torna o tempo de circula��o igual a zero, ou mais se aproxima de zero, tanto mais funciona o capital, tanto maiores se tornam sua produtividade e a produ��o de mais valia� (Marx, 2005, p. 140). Ou seja, o planejamento das atividades produtivas e o planejamento dos sistemas de transporte s�o quest�es convergentes que devem ser pensadas em conjunto para o desenvolvimento territorial (Souza, 2009). No entanto, o in�cio da participa��o do setor privado enquanto investidor em determinados setores - que at� ent�o eram de responsabilidade estatal - ocorreu concomitante a uma pol�tica de privatiza��es e de concess�es procedentes do Governo Collor e do Governo Fernando Henrique Cardoso, que ocorreu de modo muitas vezes question�vel, como argumentou Biondi (1996) a respeito dos repasses de empresas p�blicas� lucrativas, como as empresas de telefonia, o �Banco do Estado do Rio de Janeiro� (BANERJ), a �Companhia Sider�rgica Nacional� (CSN), entre outros. Ou seja, a ideia que prevaleceu foi uma pol�tica de desmoraliza��o da coisa p�blica, atrav�s da cria��o de um mito de �salva��o da na��o� atrav�s da atua��o ben�fica das for�as de mercado. Situa��o esta que, ap�s sucessivos debates, esc�ndalos e resultados aqu�m dos prometidos, colocou em d�vida a opini�o p�blica a respeito da real necessidade da realiza��o de concess�es, muitas vezes igualada a este epis�dio de privatiza��es desastrosas. No caso das concess�es da malha rodovi�ria federal, seu in�cio se deu no ano de 1995 com o �Programa de Concess�es de Rodovias Federais�, que faz parte do processo de descentraliza��o da responsabilidade com rela��o �s infraestruturas de transportes federais. Havendo, al�m da transfer�ncia dos cuidados com a infraestrutura para a iniciativa privada, a transfer�ncia de trechos rodovi�rios para Governos Estaduais[2]. Sendo assim, criou-se a ANTT: Ag�ncia Nacional de Transportes Terrestres, �rg�o respons�vel pela regulamenta��o das concess�es das rodovias sob jurisdi��o federal, al�m da fiscaliza��o das rodovias federais concedidas � iniciativa privada. Atualmente o mesmo contabiliza um total de 4.763,8 km em opera��o e 3.662,5km em licita��o, perpassando por diversos estados com a perspectiva de atingir aproximadamente 8.426,3 km em 2010. Deve-se considerar que, ap�s uma d�cada de in�cio do processo de concess�es do Governo Fernando Henrique, o programa perpassou por uma s�rie de aperfei�oamentos, no entanto, h� ainda diversas quest�es pol�micas que envolvem as concess�es. Uma compara��o muito comum � em rela��o �s primeiras concess�es realizadas com as atuais, que � vista com desconfian�a pelo usu�rio devido �s diferentes taxas de ped�gio praticadas. Tome-se como exemplo a rodovia R�gis Bittencourt, cuja taxa de ped�gio corresponde a R$ 1,50 enquanto na rodovia Presidente Dutra � cobrada a taxa de R$ 8,50. Tal descompasso � explicado pela ANTT como sendo justificado pelo elevado �Risco Brasil� ocorrido no ano de 1995, momento em que foram realizadas as primeiras concess�es, resultando em uma �Taxa Interna de Retorno� (TIR) de 17% ao ano, sendo que no ano de 2007 a TIR foi de 8% ao ano (ANTT, 2009, p.10). Embora saibamos sobre a vari�vel ressaltada pela ANTT, n�o � o �nico fator que responde pelas elevadas taxas que s�o praticadas nas antigas vias. Al�m deste fator, deve-se considerar a qualidade da rodovia no momento da concess�o, entre outros fatores diversos. Vale frisar ainda que a expectativa do programa para o futuro � de realizar a consolida��o de uma malha rodovi�ria unificada, que ser� possibilitada com a conclus�o das concess�es previstas at� 2010, podendo firmar o que a ANTT chama de �Sistema de Rodovias Inteligentes�.� Tal termo remete a
Com a rede integrada e monitorada, v�rias a��es devem ser realizadas, embora haja dificuldades para implanta��o de todas devido �s cl�usulas espec�ficas para cada contrato. Deste modo, encontra-se prevista a instala��o de radares para o primeiro semestre de 2010, cujo objetivo ser� o controle da velocidade dos ve�culos e a contagem de ve�culos que trafegam pelas rodovias possibilitando a identifica��o de pontos de estrangulamento assim como as rotas com maiores procuras. Consecutivamente, o plano ser� a instala��o de aparatos como c�meras, paineis eletr�nicos (para informa��es auxiliares ao usu�rio) e de balan�as m�veis, que possibilitam a redu��o do impacto realizado por caminh�es acima do peso nas rodovias (ANTT, 2009). Em s�ntese, a concess�o das rodovias pertencentes ao Sistema de Via��o Federal dever� configurar uma readequa��o da infraestrutura rodovi�ria de �reas economicamente din�micas, atrav�s da contribui��o direta do usu�rio. J� ao Estado caber� a responsabilidade pelos trechos que n�o s�o pass�veis de explora��o econ�mica atualmente, podendo ser repassados � iniciativa privada tamb�m conforme ocorra o desenvolvimento por demanda de transporte na �rea em que os mesmos se encontrarem inseridos. O Plano Nacional de Log�stica: a retomada do planejamento dos sistemas de movimento no Brasil Ap�s um longo per�odo de estagna��o econ�mica, o planejamento do governo para com os sistemas de movimento no territ�rio nacional foi marcado por medidas paliativas e emergenciais; entretanto, no ano de 2006 o governo federal lan�ou o PNLT � �Plano Nacional de Log�stica e Transportes�. Trata-se de uma parceria entre o Minist�rio da Defesa, atrav�s do CENTRAN � �Centro de Excel�ncia em Engenharia de Transportes� e do Minist�rio dos Transportes; este, enquanto plano de car�ter indicativo, almeja ser a retomada do planejamento de m�dio e de longo prazo para o setor. O mesmo ainda serviu de base para a elabora��o do �Plano Plurianual (PPA) 2008-2011�, que dever� orientar o futuro do PPA at� meados de 2023. Al�m de ter sido essencial para a elabora��o do principal programa do Governo Luis In�cio Lula da Silva, o �Programa de Acelera��o do Crescimento� (PAC), lan�ado pelo Governo Federal em 22 de janeiro de 2007, � integrado ao PNLT no que tange �s medidas relativas �s infraestruturas de transportes para seu horizonte 2008-2011. Este diagn�stico realizado pelo PNLT, atrelado a medidas destacadas pelo PAC, apresentou desdobramentos positivos no pa�s, pois se trata de um novo conceito de investimento em infraestrutura, que dever� movimentar R$ 62 bilh�es de investimento em infraestruturas de transportes, com ado��o de medidas econ�micas, tais como: o est�mulo ao cr�dito e ao financiamento, do qual se destaca a cria��o do �Fundo de Investimento em Infraestrutura�, com recursos provenientes do �Fundo de Garantia do Tempo de Servi�o� (FI-FGTS) e que ter� R$ 5 bilh�es para serem investidos em energia, rodovia, ferrovia, porto e saneamento, podendo chegar a R$ 17 bilh�es nos pr�ximos anos; a melhoria do ambiente de investimento que possibilitar� agilidade em rela��o aos tr�mites ambientais, assim como garantir� a competitividade das transa��es; a desonera��o e a administra��o tribut�ria, que apontam para a recupera��o acelerada dos cr�ditos do PIS (Programa de Integra��o Social) e do COFINS (Contribui��o para o Financiamento da Seguridade Social) em edifica��es, redu��o de IPI (Imposto sobre Produto Industrializado) sobre perfis de a�o e insumo b�sico da constru��o civil; al�m de medidas referentes a quest�es fiscais de longo prazo e de medidas que garantam a consist�ncia fiscal. Ao t�rmino do per�odo proposto, espera-se uma altera��o na matriz de transporte brasileira, isto �, busca-se a revers�o da �nfase dada durante anos ao modal rodovi�rio. Para tanto, deve-se ampliar a participa��o do modal ferrovi�rio de 25% para 32%; do modal aquaviário de 13% para 29%, dutoviário de 3,6% para 5% e o aéreo de 0,4 para 1%, reduzindo a participa��o do modal rodovi�rio de 58% para 33%, elevando a fluidez neste �ltimo devido � maior competitividade que os demais modais devem adquirir atrav�s da amplia��o e a adequa��o que a eleva��o dos investimentos ocasionar�. Destarte, mesmo havendo esta revers�o da �nfase dada durante anos ao transporte rodovi�rio, este dever� receber a maior soma dos investimentos. E ainda continuar� sendo o principal modal de transporte nacional, por�m com a amplia��o dos demais modais que passar�o a ter uma maior participa��o no transporte de carga geral. Deve haver uma redu��o dos custos de circula��o, haja vista que o transporte hidrovi�rio e o transporte ferrovi�rio podem ser 62% e 37% respectivamente mais baratos que o transporte rodovi�rio e, por conseguinte, haveria uma redu��o de carga em circula��o pelas rodovias. Quadro 3.
Para tanto, a metodologia utilizada no PNLT foi pautada basicamente em uma modelagem macroecon�mica, que possibilitar� realizar proje��es quanto � demanda por transporte in loco, para o per�odo de 2007 a 2023. Atrav�s da elabora��o de um perfil de oferta e de demanda de 80 produtos por 558 microrregi�es do pa�s, estabeleceram-se portf�lios de investimento para cada per�odo, que resultaram em uma nova proposta de organiza��o territorial dos sistemas de movimento do pa�s, utilizando-se de microrregi�es homog�neas, denominadas de �Vetores Log�sticos�[3]. Estes, ao todo, somam sete diferentes vetores: Amaz�nico, Centro-Norte, Nordeste Setentrional, Nordeste Meridional, Leste, Centro-Sudeste e Sul. Al�m do mais, tamb�m foram incorporados, conforme a classifica��o do grupo de �Integra��o da Infraestrutura da Am�rica do Sul� � IIRSA, mais cinco vetores log�sticos internacionais: Arco Norte, Amazonas, Pac�fico Norte, Bol�via e Prata/Chile.
Deste modo, a atua��o do governo atrav�s desses vetores log�sticos delineados ser� orientada em conformidade com as principais frentes explicitadas a seguir:
Neste �nterim, o fim do problema dos gargalos do qual o sistema rodovi�rio padece dever� ocorrer com investimentos em ferrovias e em hidrovias, principalmente direcionadas a atenderem �s IDF, �reas de economia prim�rias. Trata-se de uma medida estrat�gica, pois mais de 50% das cargas transportadas pelas rodovias s�o do tipo cargas gerais, isto �, cargas provenientes de �reas de economia prim�ria que poderiam ser escoadas atrav�s da consolida��o de outros modais. Em consequ�ncia deste feito, os gargalos que as rodovias enfrentam devem ser apaziguados devido � redu��o de toneladas de carga geral que circulam pelas mesmas, elevando por sua vez a fluidez nas �reas economicamente din�micas (AEP). Vale frisar ainda, que devido � desonera��o do Estado atrav�s das concess�es, o mesmo poder� atuar realizando a manuten��o de vias que n�o s�o pass�veis de explora��o econ�mica. Estes melhoramentos podem atuar enquanto externalidades positivas, pois se trata de inje��o de investimentos em capital fixo que representam o incremento de vantagens comparativas a regi�es menos din�micas. Desta maneira seria poss�vel contribuir para reduzir as desigualdades regionais (RDR) atrav�s de investimentos em infraestrutura, embora seja perspicaz alertar que o transporte se trata de uma das condi��es gerais de produ��o mais relevante. Caso o planejamento deste n�o ocorra atrelado a uma pol�tica global que busque alternativas para dinamizar o setor produtivo da regi�o em quest�o, os efeitos ser�o pouco representativos. J� a t�o sonhada integra��o com o MERCOSUL (Mercado Comum do Sul) dever� ocorrer levando-se em considera��o a regionaliza��o proposta pelo grupo criado durante a �C�pula Sul-Americana� em Bras�lia, no ano de 2000. O IIRSA (�Grupo de Integra��o da Infraestrutura Regional Sul-Americana�) tem enquanto objetivo a resolu��o de problemas infraestruturais (transporte, energia e telecomunica��es), jur�dicos, socioculturais e ambientais, que ter� no modal rodovi�rio a sua principal estrat�gia de integra��o, pois devido � proximidade dos pa�ses membros do bloco e a diversidade de cargas que circulam entre os pa�ses membros, o transporte rodovi�rio ainda parece ser a forma mais ideal para promover a fluidez no �mbito do bloco. Sendo assim, a atua��o do governo brasileiro se concentra na constru��o de pontes em �reas de fronteiras para efetivar a liga��o do sistema rodovi�rio nacional com os pa�ses vizinhos. Ao levar em considera��o as diversas vari�veis explicitadas, pode-se auferir que o planejamento dos transportes do pa�s destinar� um enfoque diferente do que o que ocorreu na d�cada de 1980 e de 1990, momento em que o planejamento do sistema vi�rio se restringiu � manuten��o e � expans�o - embora em pequena escala - dos sistemas de engenharia localizados em �reas economicamente mais din�micas, como a fachada Atl�ntica, que representa uma das maiores ocupa��es, e mercado consumidor � modificado. Visto que a partir da d�cada de 1990, devido � entrada do capital coorporativo no campo e � emerg�ncia da monocultura, essas �reas de economia prim�ria e de produtos agroindustriais de recente ocupa��o passam a angariar maior inser��o no com�rcio exterior e encontram dificuldades para realizarem o escoamento das mercadorias do interior do continente em dire��o aos portos.
Justifica-se, assim, uma nova pol�tica atual referente ao setor de transportes que busca atender, primordialmente, a �reas de recente desenvolvimento produtivo, possibilitando uma maior integra��o dessas �reas de economia prim�ria em dire��o ao mercado externo. Por conseguinte, a regi�o da Facha Atl�ntica experimentar� uma redu��o dos seus gargalos por causa da retirada de parcelas consideradas de carga geral em circula��o pelas rodovias, devido � emerg�ncia de uma maior competitividade do modal hidrovi�rio e do modal ferrovi�rio do pa�s. Logo, espera-se que esta redu��o dos custos com a circula��o, al�m de agregar maior competitividade das cargas gerais no mercado externo, possa conferir uma redu��o do pre�o dos mesmos no mercado interno, sendo capaz de impulsionar essas novas �reas produtivas a um novo patamar de desenvolvimento. Todavia, isso n�o � tudo. Considera��es finais Ao entrar a d�cada de 1980 o pa�s passou por um longo per�odo de estagna��o econ�mica intensa, em que prevaleceram quadros de infla��o elevados e a atua��o do Estado foi direcionada � resolu��o de medidas de estabiliza��o econ�mica, com redu��o de investimentos e ado��o de medidas paliativas, renegando o planejamento de m�dio e de longo prazo. Com o setor de transportes n�o foi diferente, de modo que ap�s duas d�cadas de medidas pontuais e de investimentos muito aqu�m do necess�rio, o pa�s sofreu um apag�o log�stico. � somente ao entrar no s�culo XXI que se inicia a retomada do planejamento do setor de transportes, atrav�s do ent�o PNLT, lan�ado em 2006. Este, embora pouco divulgado pela m�dia e ofuscado pelo PAC (lan�ado em 2007), � a base dos projetos de transporte apresentados no PAC e dever� orientar os investimentos no setor at� 2023. O mesmo surge em um momento em que o Estado reconhece a dificuldade para ser o �nico investidor e, como indicava Ign�cio Rangel (2005), busca alternativas para atrair investimentos da iniciativa privada enquanto estrat�gia de desonera��o do Estado, atrav�s das concess�es e das PPPs. Para tanto, ocorreu uma �Reforma do Estado�, que estabelece um novo quadro institucional, em que o mesmo se prepara para gerenciar a atividades delegadas � iniciativa privada, gerando debates pelo pa�s sobre os riscos que esta reformula��o da estrutura do Estado poderia representar para a possibilidade do desenvolvimento do pa�s. Por outro lado, admite-se a prerrogativa de que a modifica��o da matriz de desenvolvimento do pa�s vem apresentando uma invers�o nas �ltimas d�cadas. Esta se tornou mais evidente durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, em que a abertura econ�mica demasiada gerou uma onda de fal�ncias e impulsionou uma reestrutura��o produtiva dos setores industriais remanescentes. Por outro lado, o setor prim�rio ganhou peso na economia devido � evolu��o da monocultura no pa�s e � expans�o das fronteiras agr�colas (Silveira, 2009). De modo que se tornou estrat�gica, como foi demonstrado durante este manuscrito, a revers�o da �nfase dada ao modal rodovi�rio durante d�cadas no pa�s, �nfase esta que n�o foi inconsequente como muitos autores tendem a afirmar, mas sim a forma mais adequada para se integrar o pa�s, em meados da d�cada de 1950. Vale reafirmar que por se tratar de um modal em que � poss�vel se realizar investimentos gradativos e ao mesmo tempo se realizar a sua utiliza��o, n�o se onera demais o Estado; diferentemente do caso das ferrovias, que dependem de uma grande soma de capital para realizarem o in�cio de suas opera��es. Soma-se a isto o fato de ser um pa�s de dimens�es continentais, devido ao interesse de se integrar o territ�rio nacional, fisicamente e economicamente, atrav�s de pol�ticas de desenvolvimento de grandes projetos de desenvolvimento, como os P�los de Desenvolvimento e os Complexos Industriais. Tem-se, assim, o modal rodovi�rio enquanto sistema de engenharia ideal para realizar tal coes�o espacial, pois possui um tra�ado menos r�gido �a estrada imprime-se no solo; semeia germes de vida: casas, lugarejos, aldeias, cidades� (La Blache, 1954, p. 293), influindo na consolida��o da rede urbana brasileira e na atualidade enquanto estimulador da localiza��o das atividades produtivas, comerciais e de servi�os, embasado na pretens�o de se adotar paradigmas de desenvolvimento integrado para este recorte espacial (Souza, 2009). Por�m, nas d�cadas seguintes, a falta de investimentos nas ferrovias, nas hidrovias e na navega��o de cabotagem foi observada, principalmente devido ao aumento de carga geral - esta que � uma atividade localizada em �reas de expans�o de fronteira agr�cola e que apresenta uma baixa concentra��o de infraestrutura adequada para ser escoada. Sendo assim, � necess�rio perpassar do interior do pa�s em dire��o ao litoral, elevando ainda mais os fluxos de mercadorias nas �reas de economias consolidadas da fachada Atl�ntica e gerando espa�os de viscosidades. Assim, a solu��o foi investir em �reas que at� ent�o n�o apresentavam elevada participa��o na din�mica econ�mica brasileira, de modo a possibilitar redu��o dos custos e maior inser��o econ�mica desses produtos no mercado externo, acarretando consecutivas modifica��es nessas regi�es pautadas na economia prim�ria, atrav�s do direcionamento de capital fixo para essas �reas, pois deve-se considerar que �(...) o desenvolvimento regional n�o � somente resultado de fatores de produ��o, tais como capital e trabalho, mas tamb�m da infra-estrutura. Melhorar a infra-estrutura conduz a uma maior produtividade dos fatores de produ��o� (Rietveld apud Araujo, 2006, p.17). Logo, buscou-se aqui contribuir para discuss�es acerca da Geografia da Circula��o, Transporte e Log�stica, realizando-se uma reflex�o e demonstrando-se as modifica��es que o Estado perpassou para receber maior inje��o de investimentos da iniciativa privada e seus desdobramentos. Al�m disso, procurou-se demonstrar algumas tipologias da viscosidade que afligem o Sistema de Via��o Federal e as novas �reas, que at� o momento foram renegadas e que dever�o canalizar uma relativa parcela de investimentos em um futuro pr�ximo conforme progn�sticos apresentados no PNLT para os pr�ximos anos. No entanto, sabemos que caso a reorganiza��o dos sistemas de movimento no pa�s n�o ocorra atrelada a um plano de desenvolvimento global, pode apresentar um efeito multiplicador no �mbito da na��o, por�m, seus efeitos no �mbito regional podem ser limitados a �reas tradicionalmente din�micas. Notas [1] Trabalho integrante do Projeto Tem�tico: �O mapa da ind�stria no in�cio do s�culo XXI. Diferentes paradigmas para a leitura territorial da din�mica econ�mica no Estado de S�o Paulo�, coordenado pelo Prof. Dr. Eliseu Sav�rio Sposito, desenvolvido pela UNESP, USP, UFPR e UNIOESTE e financiado pela FAPESP. [2] Conforme a Lei n� 9.277, de maio de 1996 (denominada �Lei das Delega��es�), torna-se poss�vel aos Estados, aos Munic�pios e ao Distrito Federal solicitarem a delega��o de trechos de rodovias federais para inclu�-los em seus �Programas de Concess�o de Rodovias�. Estes procedimentos s�o estabelecidos pela Portaria n� 368/96 do Minist�rio dos Transportes. Como teve início o sistema de transporte no Brasil?No entanto, o desenvolvimento dos sistemas de transporte propriamente dito começou na segunda metade do século XIX por meio da construção das ferrovias. A era das Ferrovias durou de 1870 a 1920 e teve a Estrada de Ferro Mauá como a primeira brasileira, inaugurada em 1854.
Por que o governo brasileiro priorizou a implantação do transporte rodoviário no Brasil?O Brasil durante o século XX privilegiou as rodovias como alternativa para o transporte de cargas. Essa estratégia teve como objetivos integrar o território brasileiro e também industrializar o país com base na formação de polos automobilísticos. O Brasil possui a quinta maior área territorial.
Quem fez as rodovias do Brasil?Nesse sentido, Juscelino Kubitschek trouxe para o país a indústria automobilística, construiu a capital Brasília no interior do espaço brasileiro e promoveu a construção de várias rodovias importantes, essas ocupando praticamente todo o orçamento então destinado a transportes terrestres.
Por que houve a expansão de rede rodoviária no Brasil?A industrialização brasileira a partir da década de 1930 trouxe a necessidade de maior integração do mercado interno e de maiores investimentos no transporte rodoviário. Aos poucos, foi sendo implantada uma malha rodoviária nacional, conectando os estados brasileiros as áreas industriais da região Sudeste.
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Quem articulou a expansão da infraestrutura de transportes no Brasil a partir de 1960
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